义务教育学校校长负责制的认识与思考
普安乡中心学校 刘军
内容摘要：
《中华人民共和国义务教育法》第二十六条规定：“学校实行校长负责制。”义务教育学校的校长并不是严格意义上的法定代表人，而是学校工作的行政负责人。如何实施义务教育学校的校长负责制，无论是在认识层面，还是在实践层面，都还存在着不同程度的偏差。因此，我们在义务教育学校实施校长负责制，必须要明确义务教育学校校长的职责与职权，县级以上人民政府和教育行政部门也要在法律框架内给予学校充分的办学自主权。加强对义务教育学校校长权力的监督。切实实行义务教育学校校长负责制下的校长任期目标责任制。激发义务教育学校发展活力，提高竞争能力，加快义务教育事业由“基本普及”向“两全”发展的步伐。
主题词： 义务教育 学校 校长负责制 认识与思考
一、对义务教育学校校长负责制的认识。
学校是教育活动的基本单位，好的领导体制直接决定着学校的高效运作。全面的校长负责制是在1980年开始酝酿的。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步推行校长负责制。”1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》再次提出：“中等及中等以下各类学校，实行校长负责制。” 1995年，国家颁布的《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校的教学及其它行政管理，由校长负责”。2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订，自2006年9月1日起施行的《中华人民共和国义务教育法》第二十六条规定：“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级以上人民政府教育行政部门依法聘任。”这更为实行校长负责制提供了有力的法律保证。
义务教育学校的办学主体是县级及以上人民政府，单从学校的性质和功能上看，它最明确的特征应当是具有独立办学资格和教育教学自主权，承担政府赋予的实施义务教育职责的事业单位。因此，学校的校长并不是严格意义上的法定代表人，而是学校工作的行政负责人。校长最重要的职责就是对学校的教育教学工作负责，依法对学校实施管理。由《中华人民共和国义务教育法》的规定可知，义务教育的中小学校应该实行全面的校长负责制。
“负责”二字使校长心头的责任非常重大。人、财、物、事，学校的当前工作、近期目标、远景规划，校长肩头的责任沉甸甸的。虽然校长负责制让我们的校长很辛苦，但是，“负责”是校长的工作，也是校长的神圣使命。而且，现代管理学认为，“有责无权活地狱”，权力拥有者和责任承担者在主体上相剥离，造成了学校管理工作的低效和混乱，实施校长负责制后，从根本上改变了这一状况。校长负责制初步确立起校长在办学中的主导地位，调动了校长办学的积极性、主动性和创造性。校长负责制理顺了职、权、责的关系，减少了“抢篮球”现象和“踢足球”现象。全面的校长负责制是使学校管理效益明显提高的一种体制。当然，从辩证法的观点讲，兴一利必生一弊，任何一种体制都存在着利与弊、优越性与局限性两个方面，问题的关键在于利弊的大小，而且任何一种体制都有一个不断健全和完善的过程。
二、义务教育学校实施校长负责制存在的问题。
（一）在认识上存在片面性。有些人认为，校长负责制就是校长说了算。其实，校长负责制包括四个层面的涵义：在上级党组织和教育行政部门领导下，校长对学校的教育教学和行政管理工作全面负责，学校党组织发挥保证监督作用，教代会参与学校民主管理。这是一个结构概念，简单地说，就是四句话：上级机关领导，校长全面负责，党组织保证监督，教代会民主管理。校长负责制是这四个方面的有机整合，任何一个方面不到位都不是真正的校长负责制。
（二）在实行过程中存在某些偏差。一是由于上级管得过多过死，学校办学自主权无法体现。教育行政部门还没有切实由事务管理型向服务型、指导型、监督型转变。学校的决策权、组织权、指挥权、人事权、控制权、奖惩权均没有得到很好地落实。二是校长负责制演变成了校长专制，校长权力没有受到很好的监督。三是校长负责制下的校长任期目标责任制没有很好的落实。
（三）学校核心制度（评价制度）还没有真正建立起来。怎样科学地评价学生的学和教师的教以及学校的办学水平，这是一个在观念上都还没有彻底澄清的问题，更不要说建立一套符合“科学发展观”的教育评价制度了。
三、义务教育学校实施校长负责制应该注意的几个问题。
（一）明确义务教育学校校长的职责与职权；
相关的法律规定义务教育学校校长的职责分为四个方面；一是贯彻执行国家的教育方针，执行教育法律法规和教育行政部门的规定，遵循教育规律，提高教育质量；二是制定学校的发展规划和学年学期工作计划，并组织实施；三是加强教师队伍建设，维护教师的合法权益；四是促进学校教育、家庭教育与社会教育的统一，充分发挥学校教育的主导地位。
校长负责制也表明校长有全面负责学校工作的职权。校长的职权主要体现在两个方面：一是对学校内部人事的任用建议和教师的聘任权，即校长可以提名副校长和教导（总务）主任等人员，由教育行政主管部门按照规定的权限和程序任免，校长还可以代表学校与教师签订聘任合同，与其他工作人员签订劳动合同。二是学校内部管理的决策权和执行权。校长可以召集成立由各部门负责人参加的校务委员会，研究决定重大事项；可以在自己的职权范围内，自主处理学校事务，管理教育教学活动；同时，校长还可以在权限范围内代表学校签署民事合同、参加法律活动，但不享有对学校财产完全的支配权、自主经营权。（新《义务教育法释义》）
（二）政府和教育主管部门要充分下放义务教育学校应有的办学自主权；
在义务教育阶段，中小学的校长应该有多大的办学自主权，这还是值得讨论的问题。笔者参考、综合有关的法律法规和有关专家的观点认为义务教教育学校校长的办学自主权主要包括以下几个方面：
一是决策权。在计划经济体制制约下，学校领导根本没有决策权，但决策是直接关系着学校工作和事业的成败得失的决定性前提和基础，拥有在国家政策法规范围内的学校工作的决策权至关重要。学校领导者在履行其各项职能时都离不开决策，都必须在决策的基础上进行。当然，义务教育学校在实际工作中主要是教育教学和行政工作决策权。
二是组织权。组织权就是学校领导根据学校事业或工作的需要，对机构设置、权力分配、岗位分工和人员使用等等作出安排的权力。只要组织编制合理有效，学校内部合理分工，就能相互协调配合，共同服从于学校统一的目标和指挥。人们期望的学校是干部、教职工利益共同体的目标就有可能实现。
三是指挥权。所谓学校领导的指挥权是指学校领导向其下属部门或个人下达命令或指示等，为实现决策、规划中规定的目标和任务而进行各项活动的权力。学校领导的指挥权是实施领导决策或规划、计划等的必要保障，如果没有这个保障，学校领导者便无法完成自己应有的职责和使命。
四是财务管理支配权。义务教育学校目前的购物管理支配权是非常明确和规范的。中小学管理和支配的经费仅有公用经费和部分非税收入，而实际此项权力的重点应是学校的财产和经费的管理权。加强对义务教育
五是人事权。人事权是对其下属人员具有选拔、录用、培养、教育、升降、调整、任免等权力。有了人事权，才能把下属人员的岗位、前途和待遇等和学校领导者的认识与态度联系起来，从而形成学校领导者强化自己的一种威严，这往往是保证和提高学校领导效能的重要基础。
六是奖惩权。奖惩权就是学校领导者根据其下属的功过表现，进行奖励与惩罚的权力。这是学校领导对其下属进行统辖的重要手段。
七是控制权。学校领导不仅要指挥，而且要控制全局，通过及时地调整或协调，使校内各个部门、各项工作的各个环节，都能步调一致地配合起来，以便顺利地完成任务，达到既定的目标。
八是监督权。学校领导者不仅要进行决策、指挥、控制等，而且还必须进行检查监督。监督就是对已有的决策所规定的目标和任务等对下属工作进行检查监督，及时查明和纠正各种可能产生的偏差甚至错误，确保任务的顺利完成。
义务教育学校如果如果没有这些办学自主权，很可能出现“造就一名看守校长，形成一群传导教师，培养一代听话学生”的尴尬局面。学生、教师、学校的自主发展都需要学校的办学自主权。特色学校的创建与形成也都是学校拥有办学自主权的结果。政府、教育行政主管部门将办学管理权一部分下放给学校领导以后，由于校长等是学校全部管理活动的领导者、组织者、指挥者，是整个管理活动的自觉控制者，校长作为学校的“发动机”的功能有了空前的有利条件而可以大大发挥。
我县在扩大义务教育学校办学自主权方面已经做了大量工作，并取得了可喜的成绩。如：学校发展规划、学校经费的自主管理、学校内的教职工聘任、县内学校之间教职工的调动、学校中层干部聘任、教师评优晋级等都已下放至校。笔者认为，我们的政府和教育主管部门还应考虑将教职工的考核与解聘权切实下放给学校，并建立教学事故责任追究制，彻底解决教职工能进能出的问题，把“南郭”先生从学校赶走。新教师的选聘也要给予义务教育学校较大的选择权力，真正把学校需要的、有能力和有培养潜力的新教师选聘到学校必需和急需的岗位。在学校财务管理方面，我们认为应该在加强监管的前提下，进一步扩大学校的经费自主权。笔者认为应严格按预算包干使用。诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼是二十世纪最有影响的经济学家之一，他认为人们花钱办事大概有四种情形：“用自己的钱办自己的事既讲节约又讲效果；用自己的钱办别人的事只讲节约不讲效果；用别人的钱办自己的事只讲效果不讲节约；用别人的钱办别人的事既不讲节约也不讲效果。”如果义务教育学校也是在“用别人的钱办别人的事”，“铁打的营盘，流水的校长”，没有一个人终身对资产负责。其结果是很难想象的。因此，我们要让义务教育学校“用自己的钱，办自己的事”。在教职工的奖惩权方面，政府和教育行政主管部门也要切实考虑教师的奖励问题，尽管现在已完成工资改革，但是工资改革没有解决多劳多得、奖勤罚懒、优质高酬的问题。值得欣慰的是，我们即将实行绩效工资。虽如此，笔者建议，绩效工资一定要总额包干，公办、代课教师兼顾。
（三）加强对校长权力的监督；
权力的下放也意味着义务的下放。因为义务和权利是对等的，学校对这些义务履行得怎么样，政府和教育行政部门有权进行监管和控制。校长负责制并不意味着校长的权力不受监督。校长的权力如果不受到监督也会导致腐败。
对校长的监督首先来自法律的监督，校长要对学校依法进行管理，不能超出法律规定的权限与程序，非法做出决策，如：擅自改变学校校舍场地的使用用途，擅自处置学校资产，非法决定向学生收费，干预、侵犯教师、学生的合法权益等等。
其次，来自教育行政部门的监督，学校的主管教育部门、教育督导机构要依法对校长履行职责的情况、依法管理的情况进行监督。
再次，来自于学校内部党的组织的监督和民主机制的监督。学校内部党的基层组织起到政治核心的作用。但是，这出现了“中心地位”和“核心作用”的关系问题。我们认为，校长中心和党组织核心是三分三合：职责上分，思想上合；工作上分，目标上合；制度上分，关系上合。要做到“合”，就必须找到校长的中心地位和党组织核心作用的契合点。一是要商量，党政主要负责人要用“商量”二字搭起“中心”与“核心”契合的桥梁。二是要依规办事，执行制度不走样，履行程序不打折，用制度保证契合的实现。契合点是建立在制度的基础上的。三是要将行政工作的难点作为党组织工作的重点，将行政工作的重点作为党组织工作的兴奋点，巧妙地实现契合的境界。
教职工代表大会则是学校的重要民主机制。校长应当正确处理“法人”与“主人”关系，以民主程序保证决策的生命力。校长负责制的核心问题是保证校长的权力，我们认为，校长有权力的同时，还要充分尊重全体教师的主人翁地位，充分发挥教代会民主管理的作用。因为科学管理包含民主的因素。具有人性化管理思想和能力的书记和校长及其追随者，能帮助学校实现可持续发展，同时也能使师生员工更快乐、更健康。尊重教职员工的民主权利是人性化管理思想的一个重要内容。
当然，在校长负责制的体制下，校长是学校的最高负责人，是法人代表。法人代表有决策权、领导权、指挥权。但是教代会的地位不可忽视，学校是知识分子集中的地方，知识分子遇事善思考，也敢于表达自己的意愿，而且民主意识、参政意识、维权意识都比较强。主人的作用、主人的力量也不可忽视。一个人的智慧总是有限的，集思广益，才能众志成城。
最后，来自于学生、学生家长及社会的监督，学校办学不能自我封闭，应当服务于学生、服务于社区、服务于社会，校长在进行管理时应当充分考虑来自于学生、家长及社会的意见。义务教育学校应当设立家长委员会，使家长参与学校决策、管理，推进学校民主化进程。
（四）正确审视“一个好校长就是一所好学校”的观念。要树立起“好制度才有好学校”、“好制度比好校长更重要”的观念；
在实际工作中，由于有“以人为本”观念的支配（其观念本身并没有错），我们往往太重视人，如：我们搞的名校长、名教师评比，但是对制度一向不重视。好校长可能带来好的人治，但是我们学校的发展，特别是学校可持续的发展，能不能仅仅靠人治，这可能需要大家思考。我们可以试作把好学校换成好国家，一个好总统就是一个好国家，一个好县官就是一个好县。把一个国家的命运托付给一个伟人，是靠不住的，学校的发展也是如此的。好校长一走，学校就不行了，充分说明了这个问题。有的校长还洋洋自得，我就是厉害，我一走这个学校就不行了，充分说明我是一个好校长。但是，笔者的观点恰恰相反：这恰恰说明这样的校长还不是一个真正的好校长，真正的好校长对一个学校最好的贡献是把自己的光辉业绩，把自己的个人魅力和办学管理经验转变成可操作性的规则。只有转变成可操作性的规则，对一个学校的可持续发展才有持续的影响，使这个学校不至于出现管理的断裂。
比如我们前面提到的政府和教育行政部门下放给学校的各种权力，如果没有好的制度，这些权力在学校的实际工作中都会走样。作为义务教育学校的校长如果在接手这些权力后，不进行二次或者三次分权，势必造成权力独揽，学校的民主化进程将深受影响，构建和谐校园也将无从谈起。
（五）切实实行校长任期目标责任制。
实行校长负责制还应该考虑任期责任的问题。我们认为，应该给校长制订和确立明确的任期责任目标，即校长在一定的任职期限内须达到的基本管理目标和应完成的基本工作任务。它是校长负责制不可缺少的配套制度。没有任期责任目标的制约，所谓“负责”就会流于形式的空泛。乱作为、不作为和缓作为都是错误的，都将导致不良后果。确定校长任期，更有利于激发校长的工作热情和奋发进取精神，使学校工作永远充满生机。所以，严格地说，校长负责就是负任期责任目标的达成之责。而且，只要校长完成了任期责任目标，就应该真正实现责、权、利的统一。
1、要建立健全任期目标责任制度。制定明确的任期目标，有利于促使校长在任期内树立长远观点，克服短期行为，推动学校的健康发展，也使任职期间和任职期满的考核有了客观依据。校长在任期开始时，就应明确任期内的目标责任。任期目标责任的制定要科学合理，切实可行。为增强任期目标的权威性和严肃性，上级教育主管部门要按照要求，与校长签定任期目标责任书。
2、强化任期考核和监督。强化考核和监督，是保证任期制落到实处的关键环节，也是防止急功近利等不良现象的重要措施。上级主管部门要根据实际情况，制定和完善科学的考核评估细则，建立届中和届末考核制度。通过严格科学的考核，全面了解和掌握校长在任期内完成目标的情况，实事求是地准确评价校长的德、能、勤、绩，从而为任期届满后校长的 去留提供可靠的依据。要不断完善任期监督制度，注意把党内监督、行政监督、群众监督和新闻舆论监督等有机结合起来，并通过建立各种制度，不断加强监督力度，督促校长在任期 内严于律已，勤政廉政，争创优良政绩。
3、建立任期结束自然解职的正常机制。校长任期结束后，其领导职务自然解除，这是任期的显著特点。但在具体实施过程中必须坚持规范任职和解职程序，履行必要的任免手续是必不可少的重要环节。
4、保持任期内校长的相对稳定。如果校级干部频繁变动，客观上容易影响班子稳定，导致工作目标难以落实，工作缺乏连续性。在实行任期制时，一定要注意维护任届的严肃性，对任期内的校长要保持相对稳定。任期制是一种责、权、利相统一的干部管理制度。校长一经任命，就与任免机关形成了一种契约关系，双方都必须严格遵守。除法定事由或领导班子建设的特殊需要，一般对校长在任期内不宜作大的调整。这既有利于维护任期制度和法规的权威性、严肃性，克服干部工作中的随意性，防止用人上的不正之风，又有利于校长本人履行岗位职责，完成任期目标，并保持工作的连续性和有效性。
在义务教育学校实行校长负责制是有利于理顺关系，提高效率，增强战斗力的。能激发义务教育学校发展活力，提高竞争能力，加快义务教育事业由“基本普及”向“两全”发展的步伐，在实行的过程中所遇到的各种影响效能和绩效发挥的问题，都是前进中的问题。只要我们正确、全面地理解校长负责制的涵义，并不断地健全和完善，就能将这种体制的优势在义务教育中小学发挥到极限。
参考文献：
1、《管理创新与学校发展》，教育部人事司组织编写，陕西师范大学出版社出版。（2004年8月第1版）
2、《中华人民共和国义务教育法释义》，教育部政策研究与法制建设司、国务院法制办公室教科文卫法制司编写，高等教育出版社出版。（2006年8月第1版）
3、《中小学教育法规政策导读》，程万平主编，知识出版社出版。（2006年8月第1版）
